Перевыборы парламента: важно избежать ошибок

На сегодня анонсировано официальное сообщение Президента Украины о прекращении полномочий Верховной Рады Украины и назначении внеочередных выборов народных депутатов Украины.

В результате выборов, граждане Украины, которые смогут проголосовать, получат новых представителей в Парламенте, уполномоченных защищать интересы своих избирателей в законодательном, бюджетном процессе, с помощью депутатских запросов и обращений, в публичной дискуссии с органами исполнительной власти.

Требование, чтобы внеочередные выборы народных депутатов Украины состоялись не позднее 60 дней со дня опубликования Президентского Указа о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины, содержится в Конституции. Таким образом, вскоре Украина получит новый состав Парламента.

На следующий день после официального опубликования президентского указа - в Украине стартует избирательный процесс. С этого дня ЦИК  начнет прием документов для регистрации кандидатов в народные депутаты.  Политические партии смогут выдвигать кандидатов во всех избирательных округах, как многомандатном (по партийным спискам), так и в одномандатных, а граждане - предлагать свои кандидатуры для избрания народными депутатами в одномандатных округах. В течение 10 дней начнут работу окружные избирательные комиссии.

Календарный план предстоящих в октябре парламентских выборов, а также перечень избирательных округов, в которых пройдут внеочередные парламентские выборы будет обнародован Центральной избирательной комиссией уже в ближайшие дни, а возможно, часы.

Верховная Рада VII созыва так и не успела внести изменения в избирательный закон и обновить состав Центральной избирательной комиссии, срок полномочий части членов которой истек.  

Если все останется как есть, выборы нового состава Верховной Рады Украины пройдут согласно действующему избирательному закону и  по смешанной избирательной системе: 225 народных депутатов будут избраны по партийным спискам, и еще 225 должны быть избраны в одномандатных, «мажоритарных» округах. Центральная избирательная комиссия  может вынужденно признать невозможным организацию голосования в ряде избирательных округов в Донецкой и Луганской областях, в случае продолжения там боевых действий. Не состоится и голосование в Крыму, вследствие специального Закона, принятого Верховной Радой в апреле этого года. Крымчанам и жителям ряда городов и районов Юго-Востока должна быть предоставлена возможность проголосовать на избирательных участках сопредельной территории Украины.  Вынужденным переселенцам должна быть предоставлена возможность проголосовать по их нынешнему месту жительства. Организацию подготовки и проведения выборов будет осуществлять действующий состав Центральной избирательной комиссии, - поскольку истечение срока полномочий члена ЦИК не  означает их автоматического увольнения, а лишь дает основание Верховной Раде принять решение об увольнении.

Все это в том случае, если Верховная Рада нынешнего созыва не изменит правила предстоящих выборов.

Сможет ли она это сделать – зависит от многих факторов, и не в последнюю очередь от формулировок ожидаемого президентского указа, и политического консенсуса относительно механизма его реализации.

Ведь правовой статус Верховной Рады и юридическая сила принимаемых ею актов (в первую очередь законов) после досрочного прекращения ее полномочий Президентом  - это исторически наиболее проблемные для Украины вопросы. Дважды, в 2007 и 2008 годах, они оказывались на острие общегосударственного кризиса.

Конституцией не установлен точный момент прекращения полномочий Верховной Рады в случае ее роспуска Президентом. Существующие конституционные нормы (статей 81 и 90 Основного Закона) допускают несколько толкований.

Наиболее логичное – утрата Верховной Радой текущего созыва всех своих полномочий с момента вступления в силу положения президентского указа, досрочно прекращающего полномочия Парламента. В соответствии с этим толкованием, начиная с этого дня, Верховная Рада не уполномочена проводить пленарных заседаний, принимать какие-либо акты, в том числе законы. Вместе с тем, правовой статус каждого из народных депутатов в отдельности сохраняется до первого заседания Верховной Рады следующего созыва. Любые действия и акты, противоречащие такому толкованию, не влекут правовых последствий. Именно из такого толкования исходил Президент Украины Виктор Ющенко, издав свой Указ о досрочном прекращении  полномочий Верховной Рады Украины 2 апреля 2007 года, отказываясь подписывать Законы, принятые Верховной Радой после вступления в силу Указа, и приостанавливая действие Указа на дни проведения Верховной Радой пленарных заседаний, которые договорились считать легитимными. Вместе с тем, нельзя забывать о том, что Указ от 2 апреля был в том же 2007 году отменен самим Президентом, а в июне того же года спорные законы были официально обнародованы за президентской подписью, и действуют до сих пор.

Другое толкование возможно в результате отрицания соотношения части первой статьи 90 Конституции (о прекращении полномочий Верховной Рады в день открытия  первого заседания Верховной Рады нового созыва) и части второй той же статьи 90 (о праве Президента досрочно прекратить полномочия Парламента и основаниях, юридически  необходимых для его реализации) как общей и специальной норм права. При этом, части первая и третья статьи 81 Конституции понимаются так, что при досрочном прекращении полномочий Верховной рады, в день  открытия первого заседания избранной на досрочных выборах Верховной Рады Украины нового созыва прекращаются полномочия не только народных депутатов Украины предыдущего созыва, но и Верховной Рады Украины предыдущего созыва. Таким образом, в соответствии с этим толкованием, Президент может определить дату выборов нового состава Парламента – но не дату досрочного прекращения полномочий действующего состава. Политическая привлекательность здесь в том, что обеспечивается непрерывность функционирования Парламента как ключевого конституционного органа. Кажущаяся простота такого толкования скрывает не только нетождественность понятий «полномочия народного депутата Украины» и «полномочия Верховной Рады Украины», но и «окно возможностей» для легко моделируемых тупиковых ситуаций. Например, теоретической ситуации когда Парламент игнорирует досрочное прекращение своих полномочий Президентом и продолжает работу в течение неограниченного времени, выйдя за пределы своей каденции, не назначая правительство и блокируя проведение выборов.

Попытка, в числе прочих, адресовать окончательное разрешение этого вопроса Конституционному Суду, закончилась самым большим кризисом в его истории. И в 2007, и в 2008 году, вышеуказанные противоречия удалось разрешить исключительно политическим путем, оставив попытки осуществить и реализовать на практике общеобязательное толкование норм Конституции. Все это – при куда более благоприятной внешнеполитической ситуации, чем ныне.

Сегодня, внутриполитический консенсус относительно статуса и деятельности Верховной Рады VII созыва в переходный период избирательной кампании еще более важен, чем 7 лет назад. В этом отношении, Президент Украины и заместитель Председателя Верховной Рады Украины высказали, по существу, общую позицию: полномочия Верховной Рады будут досрочно прекращены, при этом Верховная Рада продолжит в сентябре работать в пленарном режиме, принимая законы, в том числе о ратификации Соглашения об ассоциации Украины с Европейским Союзом, о внесении изменений в государственный бюджет 2014 года, об утверждении государственного бюджета на 2015 год, о выборах народных депутатов Украины, в частности о модели избирательной системы на предстоящих выборах. Ближайшие дни покажут, станет ли предлагаемый таким образом политический консенсус всеобщим и прочным, и какие изменения претерпит.

Я же, опираясь на отечественный опыт применения Конституции, хочу дать несколько советов, как предупредить неизбежные в будущем проблемы.

Во-первых, в тексте президентского Указа о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады VII созыва и назначении даты досрочных выборов народных депутатов Украины, можно уточнить, что полномочия Верховной Рады Украины VII созыва прекращаются в день открытия первого заседания Верховной Рады Украины нового созыва, избранной на досрочных выборах.

Можно пойти и другим путем: по мере необходимости, в «ручном режиме», специальными указами Президента Украины приостанавливать действие нормы вышеупомянутого указа о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады на те конкретные дни, когда согласовано и планируется проведение пленарных заседаний Верховной Рады Украины и рассмотрение ответственных законопроектов.

Возможен третий путь: отсрочить в тексте президентского Указа вступление в силу его положения о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады VII созыва – на то время, которое Парламент должен еще поработать в течение переходного периода.

Во всех этих случаях, в части назначения досрочных выборов народных депутатов Украины, Указ будет действовать с первого дня, с первого же дня стартует и избирательный процесс.

Какое-то из этих решений принять нужно.  Нельзя забывать 85-ую статью Конституции: принятие законов – это одно из ключевых полномочий Верховной Рады. И если это полномочие «досрочно прекращено», а Верховная рада все-таки продолжает, как ни в чем ни бывало, принимать законы – легитимность таких законов и применимость ратифицированных ими международных договоров смогут впоследствии поставить под сомнение как в Украине, так и за рубежом.

Обеспечение верховенства права требует скрупулёзного отношения к преемственности властных полномочий по изданию и изменению нормативно-правовых актов высшей юридической силы, законов. В нынешней ситуации особенно очевидно: минимизировать риски легитимности и стабильности собственной правовой системы – стратегический интерес Украины. 

---

Внимание! Обнаружив ошибку или неточность в тексте, выделите ее и нажмите Ctrl+Enter. Далее следуйте инструкциям. Редакция сайта заранее благодарит всех бдительных читателей!