Федерализация: скрытые и явные угрозы суверенитету страны

---

Украинский кризис разрешит федерализация, пишет французское издание Le Monde. Именно такой путь решения конфликта озвучивается самыми разными (и не только политическими) деятелями с самого начала обострения ситуации на востоке страны. Репортер расспросил эксперта-исследователя Института демократии имени Пилипа Орлика, члена правления Крымского экспертного центра Наталью Белицер о том, что такое федерализация и насколько она возможна в условиях современной Украины.

- Самый главный вопрос, что такое федерализация. Мне кажется, далеко не все, кто выступает за ее введение в Украине, действительно понимают, что это такое и чем это грозит в сегодняшних условиях. Вы не могли бы рассказать, что такое федерализация, насколько она возможна в сегодняшних условиях в Украине и какие могут быть последствия от ее введения?

- Прежде всего, начнем с того, что примеров, когда из унитарной страны вдруг создавалась федерация, практически не существует. Единственный пример это, в общем-то, Бельгия, которая была поделена на две части, что привело к не очень хорошим последствиям.

На самом деле то, что сегодня многие понимают под федерализацией, относится, скорее, к конфедерации. И с очень большим отличием, о котором почему-то предпочитают не упоминать – что это не из одной страны произошло разделение на несколько более или менее самостоятельных частей, а процесс был обратный – уже существующие отдельные государственные образования решили, что им следует объединить ресурсы в некоторых областях (оборона, безопасность, внешняя политика) и путем заключения между собой договора устроили такую объединенную страну. Классический пример такого договора – Швейцария, с очень высоким уровнем самостоятельности отдельных частей-регионов, которые чувствуют себя достаточно комфортно после очень четкого разделения полномочий.

При этом в конфедерации не обязательно существует центральное правительство. Кроме того, в конфедерации, как и в государстве любого устройства, не бывает такого, чтобы все заработанное регионом оставалось в нем – есть общие нужды, общие интересы, которые могут покрываться только из центрального бюджета. Поэтому речь может идти о том, какая часть бюджета отдается, а какая остается. И мне кажется, самое главное, что важно понять во всех спорах насчет федерализации, – это понятие децентрализации. На самом деле, те аргументы, которые приводят сторонники федерализации, относятся к основополагающей идее именно децентрализации. Это, между прочим, главенствующий принцип политики Европейского Союза и он основан на так называемом «принципе субсидиарности». У нас, почему-то, о нем не говорят. Может потому, что термин не очень привычный и знакомый.

Идея субсидиарности заключается в том, что любые административные решения, касающиеся определенной территориальной единицы, начиная с самого низкого уровня, где есть свои органы власти, избранные громадой («сельсовет»), принимаются самостоятельно. То есть каждый из них – районный, областной, городской, сельский советы – имеет свой бюджет и самостоятельно решает, куда его направить. Например, что больше нужно вашему селу – маслобойня или заводик по изготовлению консервов, или, может быть, надо направить средства на газификацию, или строительство дорог. Избранные местной громадой власти на основании обсуждения с членами громады принимают соответствующее решение. Т.е. это нечто противоположное жесткой вертикали власти, где все заработанное стекается наверх и дальше идет распределение. Что, помимо всего прочего, дает высокую вероятность коррупции на всех этапах возвращения заработанного.

Еще один момент, о котором почему-то забывают сторонники федерализации – какие колоссальные издержки и минусы повлечет за собой этот процесс. Федерализация – это, прежде всего, очень дорого, поскольку влечет за собой появление колоссального бюрократического аппарата. Чиновники этого уровня федеральных единиц оплачиваются за счет налогоплательщиков. Это удовольствие настолько дорогое, что в такой высокоразвитой стране как Канада очень высокое недовольство граждан вызывают именно издержки на содержание огромной армии чиновников – как центрального уровня, так и каждой из провинций, которые являются субъектами федерации.

- То есть к тому аппарату чиновников, который уже в Украине и о котором говорят, что он раздут, добавится еще больше людей?

- Не просто больше, а во много раз больше. Потому что к центральным добавляются соответствующие структуры власти в каждой из единиц федерации. Кроме того, если говорить о более-менее распространенном типе федерации, это значит, что кроме правительства, каждый из них имеет что-то вроде законодательного собрания, то есть местного парламента. А вот теперь представьте, что в условиях очень слабого соблюдения законов национального уровня, каждое законодательное собрание будет производить свою активность в области наработки местных законов. Вы представляете какой это хаос и какая сумятица? Как совместить это обязательное выполнение общегосударственных законов с местными? Каковы между ними взаимоотношения? Это путь, кроме всего, к правовому хаосу в стране такого посттоталитарного типа, к которому, к сожалению, все еще принадлежит Украина, и из которого пытается вырваться. Кроме невероятных усложнений и общего ущерба на данном этапе федерализация ни к чему не приведет.

Я бы хотела пояснить, почему не только Украина, но практически все страны не только постсоветского пространства, но и Центральной, и Восточной, и Южной Европы столь яростно сопротивляются всем попыткам, даже разговорам о федерализации, о федеративном устройстве. Многие, наверное, помнят историю Молдовы, которой навязывали в начале 2000-х годов, да и по сегодняшний день, идею объединения с Приднестровьем (как бы реинтеграции Приднестровья) на условиях федерализации Молдовы, которой предлагался путь, по сути, конфедерации. То есть эти договорные отношения, при которых каждый субъект такого государственного устройства сохраняет за собой возможность выхода, столь же легкого, как и входа, и который грозил явлением, нам хорошо понятным, которое в Молдове называли «приднестровизация» всей страны. Понятно, по аналогии с Донбассом в контексте Украины.

Это яростное сопротивление не на ровном месте родилось. Корни его лежат в новых правилах игры, то есть международного признания новых государств, образовавшихся после распада двух многонациональных империй, но которые называли себя федеративными государствами, то есть Советского Союза и Югославии. Вы знаете, что в Югославии было 6 таких субъектов (она состояла из 6 республик), и Советский Союз (соответственно 15). Каждая из этих республик, как бы формально это ни было, имела четко очерченные административные границы, свои законодательные органы, свои правительства, свою систему правосудия. В декабре 1990 года, после того, что произошло в Югославии, и ясно было уже, что произойдет в Советском Союзе, в Европейском Союзе собралось высокого уровня заседание всех министров иностранных дел. Они по анализу сложившейся ситуации подготовили две декларации, которые были переданы в так называемую «комиссию Бадинтера», объединившую пять выдающихся юристов-международников. Они приняли текст этих деклараций и на их основании выработали следующее унифицированное правило – новые государства будут признаваться по границам бывших союзных республик. А поскольку и в Югославии, и в Советском Союзе было что-то типа матрешки (в союзной республике могли быть свои автономные республики, округа, краи и т.д.) и при том, как бы это не казалось несправедливым, так как правом на самоопределение должны пользоваться все, а не только условно выделенные союзные республики, это остановило возможный международный хаос.

Если бы не этот принцип, совершенно не понятно где остановится, на какой наименьшей единице, а взрыв (вместо 15 советских и 6 югославских) новых государственных образований мог исчисляться десятками. Что могло полностью разрушить худо-бедно функционирующую систему ООН, где количество государств на порядок меньше, чем количество наций, обладающих правом на самоопределение. И этот волюнтаристский принцип был очерчен очень жестко и все время соблюдался, несмотря на такие трагедии, как Чеченская война. По всем правилам здравого смысла, гуманности, демократии, Чечня, которая не проводила репрессивной политики к своим жителям нечеченской национальности, которая никогда не подписывала договоров ни с Российской империей, ни с Советским Союзом, в отличие от всех других, как бы имела полное право и заслуживала государственной самостоятельности.

Обратите внимание, ни одна страна мира не признала ее государственность – действовал принцип Бадинтера. Очень легко вспомнить один единственный раз, когда этот принцип был нарушен – это ситуация с Косово. Односторонне провозглашенная независимость, решение парламента без проведения какого-то ни было референдума и мгновенное, массовое (но не однозначное, в ЕС не все страны признали независимость Косово) признание государственности. Не совсем полное, не будем вдаваться в детали, но все-таки признание. И, в общем, это было спасением от очень жестких репрессий, гибели, массового грубого нарушения прав человека режимом Милошевича. Это то, на что сразу стали ссылаться в России – на действия, связанные, в частности, с российско-грузинской войной (это в том же году было). В феврале 2008 года – Косово, в августе того же года - Грузия-Россия. И, ссылаясь на прецедент Косово, – признание Россией и несколькими ее сателлитами независимости Южной Осетии и Абхазии.

Как ни странно, в российской политике до сегодняшнего времени идут ссылки на этот случай для оправдания, в том числе, и аннексии Крыма, хотя минимального, микронного сходства с ситуацией в Косово не было, поскольку никогда не было репрессий со стороны Украины во отношении полуострова или восточных регионов. Сразу после того, как был применен такой принцип, многие аналитики указали на его опасность, именно в плане попыток федерализации, потому что этот прецедент показал – там, где есть четко сформированные федеральные республики, именно они служат будущей основой распада государства по имеющимся четко обозначенным административным границам и по признаку уже имеющихся сформированных атрибутов государственной власти – законодательная, исполнительная власти, своя полиция, правоохранители, силовые структуры и т.д. При этом было предсказано буквально, что вот этот прецедент приведет к тому, что ни одна страна Центральной и Восточной Европы, постсоветского пространства никогда не допустит своей федерализации, поскольку это несет в себе не только скрытую, но и явную угрозы ее государственному суверенитету и территориальной интеграции.

Мы видим, что эти предсказания, сделанные еще в начале 90-х годов, полностью оправдались – это сопротивление не только федерализации, но и образованию каких-то территориальных автономий также очень сильное. Единственный пример на постсоветском пространстве – это автономный регион Гагауз Ери, то есть территориальная автономия для гагаузов, иных примеров нет. Как ни стараются венгры в Румынии добиться территориальной автономии, так и в отношении к Украине, чтобы для венгров в Закарпатье было сделано тоже самое. Мы можем сослаться на международное право, где при заключении международных договоров, которые в основном направлены на симметрическую взаимную защиту прав соответствующих национальных меньшинств, есть специальная оговорка - за исключением предоставления меньшинству территориальной автономии. В частности, в Румынии в 1997 году был подписан такой договор, и вот этот пункт (не в сносках, как это бывает) был введен в основной текст межгосударственного договора. Это вкратце история вопроса почему существует называемый многими западными политиками и аналитиками иррациональный страх перед федеративным устройством. Я попыталась объяснить, что он отнюдь не иррациональный, а очень даже рациональный, и есть очень много веских аргументов для сопротивления такому процессу.

- В условиях сегодняшней ситуации на востоке Украины, может ли федерализация быть наименьшим из двух зол? Или это сейчас не будет путем решения вопроса и стабилизации?

- Я не вижу реальных путей улучшения ситуации на востоке за счет такого хода. На самом деле, местное сопротивление центральным властям Украины, и желание расчленить Украину каким-то образом не так сильно даже при снабжении местных сепаратистов оружием из России. Вы помните, что успехи так называемой «антитеррористической операции» в середине августа привели к тому, что в России стало понятно, что удержать движение сепаратистов и какое-то их преимущество уже невозможно местными силами, даже если их по-прежнему подкармливать деньгами, оружием и всевозможной помощью. Именно поэтому было брошены на восток реальные вооруженные силы России. Решение о федерализации, в какой бы форме ни были бы попытки его воплотить, никоем образом не остановит агрессию России, от которой больше всего, преимущественно из-за этого, зависит ситуация на востоке. Фиговый листок – вот все разговоры о федерализации. Показать, каким образом федерализация остановит насилие, ни один человек не сможет. Таких объяснений просто не существует. Даже в мирное время федерализация в ее реальном воплощении принесет только потери, издержки, но никак не преимущества – ни один из регионов не выиграет, а в условиях войны это вообще нереально по всем позициям.

Услышав, что центральная власть согласна, Путин тут же выводит свои войска? Это все риторика. Если мы вспомним, сколько мы слышали такой риторики и какая ей цена?

- Если не менять государственное устройство, какие меры могли бы быть приняты, для того, чтобы сделать хоть какие-то шаги навстречу сторонникам федерализации?

- Объяснить им, что то, что они смутно понимают под федерализацией, то есть возможностью иметь собственный бюджет и тратить его на реальные нужды региона, повышая таким образом социальную защиту и уровень благосостояния, все это осуществляется путем реальной политики децентрализации. Вот это все просто нужно объяснить. Политика и бюджет формируются снизу при четко оговоренной доле, которая на общие нужды отправляется в центральный бюджет. Все остальное в вашем распоряжении. Стройте любые формы социальных программ на имеющееся деньги – вы ими распоряжаетесь. Это то, чего хотят, причем искренне, многие сторонники федерализации. Те, которые все-таки выступают за единую Украину, хотели бы именно этого.

В этом контексте можно напомнить хоть и смешную, но вместе с тем печальную историю как вице-канцлер Германии объявил, что единственный способ сохранить единство Украины – это федерализация. И тут же госпожа Ангела Меркель начала, на мой взгляд, неуклюже объяснять, что все его не так поняли, на самом деле то, что он имел в виду под федерализацией на самом деле и означает децентрализацию, которую предложил и обещает проводить президент Порошенко. Даже в этом эпизоде можно проследить, что понимание того, что дает федерализация и почему это не тот путь децентрализации, на самом деле, достаточно легко. Вот на словах плюсы и минусы федерального устройства при образовании федерации из унитарной Украины, примеров которому практически не существует, и реальные преимущества децентрализации, которая к тому же не требует глобальных потрясений типа конституционных изменений. Это именно общий принцип, самый демократический, что не должно решаться все в одном центре, что все решения, касающиеся реальной жизни людей, реальных их сообществ любого уровня и типа должны приниматься на самом низком уровне, максимально приближенном к существованию вот этой общности.

• федерализация
• украина
• донбасс